Direcția Națională Anticorupție

MINISTERUL PUBLIC

PARCHETUL

DE PE LÂNGĂ

ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE

 
IMPARȚIALITATE·INTEGRITATE·EFICIENȚĂ


Discurs al procurorului șef al DNA Laura Codruța Kövesi la dezbaterea „Frauda și corupția în domeniul achizițiilor publice. De la combatere la prevenire”



BUCUREȘTI, 7 februarie 2018



În general când vorbim de fenomene infracționale, ordinea de abordare a acestora este prevenirea și apoi combaterea. Însă, noi am propus ca în dezbaterea noastră privind frauda și corupția în achizițiile publice să avem ca punct de plecare datele rezultate din cauzele instrumentate de DNA.

Mecanismele de comitere a faptelor și tipologiile identificate în cauzele instrumentate de DNA, pot constitui o bază importantă de analiză pentru fundamentarea unor decizii la nivelul organelor administrative pentru identificarea și implementarea unor măsuri de prevenire a corupției.

În intervențiile noastre publice din ultimii ani am insistat mereu pe necesitatea prevenirii faptelor de corupție și am spus că lupta împotriva corupției nu trebuie să însemne doar arestări, inculpări și condamnări în dosarele DNA, ci investigațiile penale trebuie dublate de măsuri preventive. Rezultatele noastre demonstrează că, în lipsa unor măsuri clare de prevenire, corupția în instituțiile publice s-a manifestat prin aceleași acțiuni repetitive. Dacă celelalte instituții ale statului nu schimbă unele proceduri, nu introduc mecanisme de prevenire și control atunci cetățenii vor fi în continuare afectați de corupție.
Aceste susțineri erau făcute pe baza concluziilor care se desprindeau din investigațiile noastre și care ne arătau că, deși un funcționar public era investigat și trimis în judecată pentru abuz în serviciu de exemplu, în domeniul achizițiilor publice, acesta era înlocuit de un alt funcționar care aplica aceleași proceduri, fără a fi identificate și înlăturate riscurile și cauzele care au permis comiterea faptelor penale.
Astfel, o abordare pro activădin partea administrației publice pentru împiedicarea producerii actelor de corupție, creșterea integrității, reducerea vulnerabilităților și a riscurilor de corupție pot duce la reducerea corupției în România.
Peste jumătate din activitatea DNA o reprezintă investigarea faptelor de abuz în serviciu (53%).
Această realitate, dar și faptul că tipologiile repetitive identificate în anchetele noastre dovedesc că există vulnerabilități majore ale sistemului de achiziții publice. Este motivul pentru care am efectuat unstudiu cu privire la abuzul în serviciuîn domeniul achizițiilor publice.

Pentru a avea un punct de plecare în dezbaterea de azi voi prezenta pe scurt câteva date statistice privind abuzul în serviciu și achizițiile publice, după care voi prezenta pe scurt concluziile studiului.
Așa cum spuneam peste jumătate din activitatea DNA vizează investigarea faptelor de abuz în serviciu.
În anul 2017, procurorii DNA au avut de instrumentat 5937 de dosare având ca obiect infracțiuni de abuz în serviciu.
189 de inculpați au fost trimiși în judecată în 2017 pentru fapte de abuz în serviciu, iar măsurile asiguratorii instituite doar pentru acest tip de infracțiuni au fost de peste 95 milioane Euro.
Vedem cum în fiecare an trimitem în judecată funcționari corupți și investigăm tot mai multe dosare. A dus acest efort la instituții mai curate?

Aceste date statistice ne arată o situație îngrijorătoare a fenomenului de abuz în serviciu și ne arată că nu avem un sistem de achiziții publice curat și transparent. Rezultatele noastre demonstrează că, în lipsa unor măsuri clare de prevenire, corupția în instituțiile publice s-a manifestat prin aceleași acțiuni.
Nivelul de așteptare privind activitatea DNA a devenit foarte ridicat. Uneori, atunci când se deschid anumite investigații se așteaptă și o finalitate prin trimiterea în judecată a persoanelor. Dar nu în toate cazurile putem dovedi fapte penale, mai ales dacă suntem sesizați cu fapte care s-au comis în urmă cu mai mulți ani.
Alteori, oamenii ar vrea ca DNA să rezolve și probleme pe care nu le avem în atribuții. Aceasta nu înseamnă că așteptările cetățenilor nu sunt legitime sau că nu trebuie satisfăcute.

De aceea, aș vrea să vă prezint și impedimente pe care le avem pentru a îndeplini aceste așteptări: impedimente de natură legislativă determinate de adoptarea unor decizii ale Curții Constituționale, numărul sesizărilor adresate DNA, momentul în care se fac aceste sesizări, practica judiciară neunitară determinată de anumite modificări ale codurilor sau ale legislației și resursele umane limitate ale DNA.

Curtea Constituțională a pronunțat în 2016 o decizie privind infracțiunea de abuz în serviciu prin care s-a declarat constituțională în măsura în care prin sintagma în mod defectuos se înțelege cu încălcarea legii. Din acest motiv, procurorii mai pot investiga doar acele fapte de abuz în serviciu în care s-a încălcat legislația primară, respectiv, legi sau ordonanțe.
Or, așa cum am arătat, multe dintre fraudele în achiziții publice se fac cu încălcarea legislației secundare, adică hotărâri de guvern, hotărâri de consilii locale, regulamente sau ordine interioare. Astfel, reiese că procurorii nu mai pot acționa în fața unor astfel de practici după decizia Curții Constituționale.
Rămâne de văzut dacă societatea mai este apărată în astfel de cazuri, prin mijloace nepenale.
Acesta este motivul pentru care, de exemplu, privatizările efectuate în baza unor Hotărâri de Guvern nu mai constituie fapte penale.

Vă dau câteva exemple din dosarele DNA, iar apoi, desigur, trebuie să analizăm dacă astfel de fapte prezintă sau nu pericol.
Ca urmare a deciziei Curții Constituționale anterior menționate, în anul 2017 au fost închise 275 de dosare.
148 milioane euro -prejudiciile din bani publici stabilite în aceste dosare– nu mai pot fi recuperate pentru bugetului statului.

Sigur, ca procurori am respectat decizia Curții Constituționale și nu am mai putut reține răspunderea penală. Dar așa cum chiar Curtea Constituțională reține în motivare „în cazul săvârșirii unei fapte poată fi incidentă atât răspunderea penală, cât și alte forme de răspundere extrapenală, cum este cea disciplinară, administrativă sau civilă”. Cu alte cuvinte, toate instituțiile statului trebuie să dea relevanță Deciziilor Curții Constituționale, nu doar DNA.
Și atunci e firesc să ne întrebăm, în câte din aceste dosare clasate de procurori în temeiul deciziei Curții Constituționale celelalte instituții au demarat proceduri pentru a stabili răspunderea disciplinară, administrativă sau civilă? În câte cazuri celelalte instituții au făcut demersuri pentru recuperarea acestor prejudicii? Ce se întâmplă cu cei 148 milioane Euro?
În cauzele pe care le investigăm sunt dese situațiile în care reprezentanții autorităților locale prejudiciate nu se constituie parte civilă pentru recuperarea prejudiciului. Aceste decizii de a nu încerca să recuperezi prejudiciile cauzate bugetului de stat sunt de neconceput. Astfel de decizii validează abuzul ca fiind un comportament acceptat.

Probabil unii dintre dvs. se gândesc acum la un dosar al DNA în care 7 miniștrii nu au fost trimiși în judecată deși au fost cercetați pentru crearea unui prejudiciu de aproximativ 67 milioane Euro.
Dincolo de faptul că DNA a făcut 4 rechizitorii în care au fost trimiși în judecată mai mulți inculpați, printre care și 2 foști miniștrii, unul din ei deja condamnat definitiv, dincolo de faptul că procurorii au dispus măsuri asiguratorii pentru recuperarea prejudiciului cauzat în cuantum de 62,5 milioane Euro și 22 milioane USD, rămâne totuși această întrebare. De ce DNA a fost sesizat de o instituție a statului la 9 ani după încheierea contractului respectiv?
Sigur că un procuror trebuie sa finalizeze ancheta în interiorul termenului de prescripție. Tocmai am finalizat aceste zile o verificare a dosarelor finalizate în 2017 și nu am identificat dosare în care prescrierea faptelor să fie imputabilă altor procurori.

Dar să vă mai arăt o tipologie ce reiese din dosarele noastre.
Dacă ne raportăm la modul în care suntem sesizați, trebuie arătat că schimbările politice generează anumite sesizări. Atunci când la nivelul Guvernului sau a altor instituții publice sunt schimbări politice crește sau scade numărul de sesizări în funcție de anumite fapte sau cu privire la anumite perioade de timp.
Au fost situații în care, deși au fost contracte încheiate cu încălcarea legii dar a căror execuție și implicit plată s-a efectuat în timp, DNA a fost sesizat doar cu privire la anumite persoane sau cu privire doar la anumite intervale de timp.
Deși statul are atât de multe instituții de control acestea fac sesizări mai des după ce se schimbă conducerea politică, ceea ce nu e rău. Dar e rău că până la schimbarea conducerii politice avem mai des un comportament diametral opus, în care instituții publice nici nu se constituie parte civilă în procesele în care statul a suferit o pagubă.

Și acum să vă prezint de la cine am primit sesizări.
În anul 2017, în cele 51 de rechizitorii întocmite de procurorii DNA pentru abuz în serviciu modul e sesizare a fost următorul:
- în 37% din cazuri procurorii DNA s-au sesizat din oficiu, aceasta fiind o dovadă a pro activității lor
- în 37% din cazuri DNA a primit dosarele prin declinare de la alte parchete
- în 17% din cazuri sesizarea a provenit de la o persoană fizică sau juridică
- în doar 9% din cazuri sesizarea a fost făcută de o instituție publică.
Adică în 5 cazuri DNA a fost sesizată de instituții responsabile cu activitatea de verificare și control.

Cu privire la perioadele de timp pentru care primim sesizări, de multe ori suntem sesizați cu fapte penale comise în urmă cu 9 ani sau 7 ani.

În 2017 am fost sesizați pentru fapte de abuz în serviciu comise în anii 2008 (4 sesizări) adică la 10 ani de la comiterea faptei, în 2009 (14 sesizări) la 9 ani de la comiterea faptei, în 2010 (12 sesizări) la 8 ani de la comiterea faptei sau în 2011 (10 sesizări) la 7 ani de la comiterea faptei.
Este foarte dificil să faci anchetă și să administrezi probe la 9 ani sau la 10 ani de la comiterea faptei. Este important ca instituțiile să fie responsabilizate și să nu aștepte 8 sau 9 ani pentru a sesiza o faptă penală, iar apoi să paseze responsabilitatea la procurori.

Modificările legislative privind codul penal și legile speciale au determinat interpretări diferite care au dus la o practică judiciară neunitară. Resursele limitate ale DNA au influențat operativitatea soluționării unor cauze. În 2017 aproximativ 100 de procurori au efectuat investigații în peste 11.200, ceea ce înseamnă o medie de peste 100 dosare pe procuror.

Identificarea fraudei și corupției în achizițiile publice a reprezentat un domeniu prioritar pentru DNA. Investigațiile noastre au vizat, în special, achizițiile publice din infrastructură, servicii IT, sănătate, retrocedări și servicii publice.
Rezultatele obținute de DNA pot să fie folosite și de alte instituții, de aceea credem că este util să vă prezint câteva dintre concluziile studiului care a avut la bază analizarea cazurilor instrumentate de DNA și soluționate de instanțele de judecată prin hotărâri rămase definitive în perioada 2016- 2017.

Iată câteva dintre concluzii:
- Atribuirea contractelor sau plățile aferente contractelor este condiționată frecvent de primirea unor sume de bani. Deși pagubele sunt clare, procurorii dovedesc de fiecare dată că nu este vorba de simple greșeli, ci de abuzuri care, cel mai des, maschează o mită sau un folos. În multe dintre dosare, concomitent cu infracțiunea de abuz în serviciu au fost comise și infracțiuni de: luare și dare de mită, falsuri, înșelăciune, folosirea de informații nedestinate publicității, evaziune fiscală, spălare de bani, conflict de interese sau folosirea influenței funcției de conducere într-un partid în scopul obținerii unor foloase.
- Cei care au avut inițiativa și au coordonat activitatea ilicită au deținut funcții de conducere pe diferite paliere - funcții publice alese (președinte de consiliu județean, primar de oraș/comună, viceprimar) sau funcții publice numite sau ocupate prin concurs (prefect, director în structuri subordonate consiliului județean/primăriei, director economic primărie, director adjunct în structuri tehnice din cadrul consiliului județean, director de agenție teritorială a Autorității Rutiere Române, șef serviciu);
- Au fost identificate mecanisme de fraudare a banului public în toate etapele caracteristice procesului de achiziție publică, respectiv în planificarea, în atribuirea contractului și executarea acestuia. Se fac, uneori, plăți pentru lucrări neefectuate sau statul plătește un preț mai mare pentru unele produse sau servicii. Se achiziționează frecvent produse inutile sau aparatură care nu poate fi instalată și utilizată. Se achiziționează lucrări a căror execuție nu poate fi verificată și cuantificată. Aici, colega mea va detalia.
- În cele mai multe cazuri, legislația a fost ignorată. Pur și simplu, persoanele implicate nu respectă actul legislativ și reglementările existente.
- Procurorii DNA au identificat cazuri în care au fost achiziționate produse la prețuri supraevaluate cu procente între 50% și 800%. Poate greși cineva un preț de achiziție cu 800%? Pentru infrastructură sau construcții statul plătește de cele mai multe ori prețul lucrării dublu. În cazul imobilelor retrocedate ilegal, prețul plătit în plus de stat a fost și de 10 ori mai mare decât prețul real. Vorbim aici de oportunitatea unei decizii?

- Folosul obținut în urma comiterii infracțiunii de abuz în serviciu s-a îndreptat, în majoritatea situațiilor, către societățile comerciale favorizate. În multe cazuri, firmele favorizate erau gestionate de către persoane cu care inculpatul se afla în relații de rudenie sau făceau parte din aceeași grupare politică. Astfel, beneficiul nu mai era necesar să se întoarcă la inculpat într-o formă directă, ci era obținut de persoane din anturajul acestuia ori s-au materializat în capital politic.

Pe lângă prejudiciile directe aduse bugetului de stat și/sau autorităților locale - care au fost semnificative - există și un altfel de prejudiciu, cu un efect mult mai grav. Este vorba despre blocarea dezvoltării comunității, scăderea calității vieții, accesul la servicii de proastă calitate, afectarea profundă și cu efect de domino a componentelor infrastructurii locale și a instituțiilor ce trăiesc din bugetul local, reprezentative pentru o comunitate.

Acest efect apare prin nerezolvarea pe termen lung a problemelor ce s-au transpus în obiective de finanțare, prin proasta execuție a unor lucrări contractate, prin orientarea bugetelor spre zone neprioritare, prin investiții inutile.

În acest context, sunt de neconceput deciziile reprezentanților autorităților locale prejudiciate care nu se constituie parte civilă pentru recuperarea prejudiciului. Ei validează, astfel, abuzul ca fiind un comportament acceptat.

Analiza modului în care s-au petrecut faptele, frecvența și multitudinea de feluri în care legislația a fost încălcată, face evidentă lipsa eficienței mecanismelor de verificare și control a activității instituțiilor implicate și posibilitatea ca persoane cu funcții de decizie să le neutralizeze, prin diferite acțiuni.

În loc de concluzii:
Corupția are efecte grave și se manifestă prin aceleași acțiuni repetitive. În lipsa unor măsuri clare de prevenire și control, tipologia faptelor investigate și mecanismele care au permis săvârșirea faptelor se repetă.

Există sectoare în domeniul achizițiilor publice în care corupția este generalizată. De multe ori, atribuirea contractelor sau plățile aferente contractelor sunt condiționate de primirea unor sume de bani mascate prin înțelegeri frauduloase sau contracte fictive.

Faptele de corupție au efecte directe asupra noastră, a tuturor. În multe cazuri sumele care se dau mită funcționarilor sunt obținute prin evaziune fiscală, delapidare sau alte infracțiuni. Corupția se reflectă în calitatea și prețul serviciilor de care beneficiază cetățenii.

Cât timp planificarea unei achiziții publice nu va fi transparentă se va folosi bugetul pentru achiziții supraevaluate. Cât timp se poate decide discreționar ordinea efectuării plăților, vor fi în continuare funcționari care vor primi mită pentru a favoriza anumite firme.

Rezultatele noastre demonstrează că există vulnerabilități majore care pun în pericol buna funcționare a societății și este necesară o abordare strategică de prevenire a corupției.

Prezentare analiză abuz în serviciu