Strasbourg, 15 aprilie 2020

Greco (2020)4

Riscuri privind Corupția și referințe juridice utile în contextul COVID-19

Emis de Dl. Marin Mrčela, Președinte GRECO

Introducere

Întrucât țările se confruntă cu situații de urgență evidente, cu concentrarea puterilor, cu derogări de la drepturile și libertățile fundamentale și deoarece sume uriașe de bani sunt introduse în economie pentru a atenua efectele crizei (acum și în viitorul apropiat), riscurile corupției nu ar trebui să fie subestimate. Prin urmare, este foarte important ca lupta împotriva corupției să fie eficientizată în toate aspectele referitoare la COVID-19 și, în general, aflate în legătură cu pandemia.
GRECO a recomandat în mod constant instrumente specifice de combatere a corupției și de guvernare. Acestea includ transparența, supravegherea și responsabilitatea. Într-o perioadă de circumstanțe extraordinare din cauza pandemiei, aceste instrumente sunt mai importante ca niciodată. Ele se dovedesc relevante pentru nivelul central, dar și pentru nivelul local în contextul oricărei forme de descentralizare a puterii.
Convențiile în materie de Corupție ale Consiliului Europei, de Drept Penal¹ și de Drept Civil², sunt deosebit de relevante în acest context, precum și cele Douăzeci de Principii Directoare pentru Lupta împotriva Corupției și alte standarde anticorupție ale Consiliului Europei. De asemenea, ar trebui să fie luate în considerare evaluările GRECO cu privire la prevenirea corupției în domeniile legislativ, executiv și ale sistemului judiciar. Transparența în sectorul public este unul dintre cele mai importante mijloace de prevenire a corupției, indiferent de forma pe care o ia aceasta. Nevoia de informații credibile și primite cu regularitate din partea instituțiilor publice este crucială în situațiile de urgență.
Darea/luarea de mită în domeniul furnizării de asistență medicală face ca serviciile medicale să fie mai scumpe și de o calitate mai scăzută. Aceasta conduce la un acces inegal la îngrijirile medicale, în special pentru cei mai vulnerabili dintre cetățeni. De asemenea, darea/luarea de mită subminează încrederea pacienților în serviciile de sănătate și poate provoca vătămări grave persoanelor (de exemplu, prin utilizarea de produse medicale care nu corespund standardelor). În plus, aceasta afectează negativ concurența și are consecințe financiare serioase asupra sistemelor publice de asigurare medicală, deci astfel și asupra bugetului public.
Epidemia de COVID-19 crește riscurile de producere a faptelor de corupție. Domeniul sănătății este deosebit de expus, din cauza nevoii imediate de materiale medicale (și, prin urmare, de simplificare a regulilor privind achizițiile), a spitalelor supraaglomerate și a personalului medical suprasolicitat.
Diferitele tipologii de fapte de corupție în sectorul sănătății includ, dar nu se limitează la, sistemul de achiziții publice, luarea/darea de mită în furnizarea de servicii medicale, corupția în cercetarea și dezvoltarea noilor produse (cercetare și dezvoltare), inclusiv conflictele de interese și rolul serviciilor de lobby, frauda aflată în legătură cu COVID-19. Un aspect important este supravegherea și, în consecință, protejarea avertizorilor de integritate din domeniul sănătății. În cele din urmă, sectorul privat este, de asemenea, expus unor riscuri considerabile de corupție. Acest document abordează pe rând aspectele prezentate mai sus.

(i) Sistemele de achiziții

Principiul director 14 din cele douăzeci de principii directoare pentru combaterea corupției³ solicită Statelor Membre GRECO „să adopte proceduri transparente adecvate pentru achizițiile publice care să promoveze concurența echitabilă și să-i descurajeze pe cei care fraudează acest proces”. Convenția privind Dreptul Civil în materie de corupție a Consiliului Europei impune statelor parte la aceasta să ofere despăgubiri eficiente atât persoanelor fizice, cât și persoanelor juridice, care au suferit prejudicii ca urmare a unor acte de corupție, pentru a le permite să își apere drepturile și interesele, inclusiv posibilitatea obținerii unei despăgubiri pentru prejudiciile suferite.
Guvernele din întreaga lume adoptă măsuri legislative pentru a răspunde epidemiei COVID-19 și pentru a se asigura că sistemele lor de sănătate sunt echipate corespunzător. Cu toate acestea, deși legislația de urgență este eficientă din punct de vedere al timpului pentru achiziționarea materialelor medicale importante, aceasta poate trece cu vederea mecanismele de „control și echilibrare” necesare pentru cheltuielile din bugetele publice. Sistemele de achiziții pot deveni, de asemenea, ținte vulnerabile pentru profesioniștii din domeniul lobby-ului.
GRECO a identificat necesitatea unei analize mai sistematice a domeniilor expuse corupției. Această analiză include și achizițiile publice din domeniul furnizării de servicii de asistență medicală. Creșterea transparenței este esențială pentru prevenirea corupției. Funcționarilor publici cu atribuții în domeniul achizițiilor ar trebui să li se interzică angajarea în cadrul companiilor care au contracte cu funcționarii care exercită funcții de supraveghere sau control.

(ii) Luarea/darea de mită în domeniul serviciilor medicale

Riscurile de corupție pot fi o preocupare majoră pentru spitale și alte structuri medicale care se luptă pentru combaterea COVID-19, deoarece acestea se confruntă cu deficiențe de personal și echipamente. Confruntată cu nevoile și urgențele concurente, corupția poate deveni o parte a ecuației, afectând negativ persoanele implicate și societatea în ansamblul acesteia. Trebuie reamintit faptul că Convenția privind Dreptul Penal în materie de Corupție a Consiliului Europei impune Statelor părți la aceasta să incrimineze darea/luarea de mita active și pasive din sectorul privat (articolele 7-8) și se referă și la furnizorii privați de servicii medicale. Mai mult, această Convenție a inspirat prevederile legale care incriminează darea/luarea de mită a profesioniștilor din domeniul sănătății și a persoanelor care lucrează în sectorul privat în contextul traficului de organe umane⁴.
Luarea/darea de mită mărunte este, de asemenea, o problemă care a apărut din nou în contextul pandemiei (pentru accesul sau accesul prioritar la servicii medicale, teste și echipamente, proceduri de colectare și înmormântare a persoanelor decedate, sustragerea de la regulile de carantină etc.) chiar și în țările pentru care acest lucru era foarte neobișnuit. În acest context, țărilor le sunt amintite dispozițiile relevante din Convenția privind Dreptul Penal în materie de corupție, Principiul orientativ 2 privind incriminarea corupției la nivel național și internațional, precum și constatările celei de-a treia runde de evaluare a GRECO privind incriminarea corupției, care sunt deosebit de relevante în acest sens.
În sfârșit, trebuie amintit, de asemenea, că Rezoluția Adunării Parlamentare a Consiliului Europei 1946 (2013), privind „Accesul egal la serviciile de îngrijire a sănătății”, invită Statele Membre să „introducă măsuri pentru combaterea corupției în domeniul sănătății, în strânsă cooperare cu Grupul de State împotriva corupției (GRECO)”⁵. GRECO este pregătit să-și sprijine membrii în această privință, inclusiv prin instrumentele sale de consultanță recent dezvoltate.

(iii) Corupția în domeniul cercetării și dezvoltării de noi produse (R&D)

Un alt proces vulnerabil la fenomenul corupției este investiția în cercetarea și dezvoltarea medicamentelor și vaccinelor împotriva COVID-19. Cercetătorii și oamenii de știință se pregătesc să dezvolte medicamente și vaccinuri împotriva COVID-19. Sume importante de bani sunt investite în cercetare și dezvoltare (R&D).
Prin urmare, ar fi necesară creșterea capacității, autorității și responsabilității publice a instituțiilor Statului care îndeplinesc funcțiile de reglementare și control în legătură cu gestionarea resurselor publice.
Același lucru se poate spune și despre riscurile mai mari de conflicte de interese, atunci când interesele privind sănătatea sau cele economice sunt la mare miză, de ex. tratamentul preferențial în furnizarea serviciilor pentru prieteni sau membrii familiei, nepotismul și favorizarea anumitor candidați în procesul de recrutare și, în general, în gestionarea forței de muncă în domeniul serviciilor de asistență medicală. Recomandările GRECO privind recrutarea și promovarea bazată pe merite profesionale, condițiile și mijloacele de muncă, codurile de conduită și mecanismele de prevenire a conflictelor de interese și de încurajare a integrității sunt relevante în acest sens.
GRECO a recomandat deseori dezvoltarea unei strategii de îmbunătățire a integrității și a gestionării conflictelor de interese în ceea ce privește persoanele care ocupă funcții de conducere, inclusiv prin mecanisme prompte de consultanță, monitorizare și conformitate. Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comitetului Miniștrilor privind codurile de conduită pentru funcționarii publici este de asemenea relevantă în acest sens.
În ceea ce privește activitatea de lobby, țările ar trebui să fie ghidate de Recomandarea nr. R (2017) 2 a Comitetului Miniștrilor privind reglementarea legală a activităților de lobby în contextul luării deciziilor publice și a volumului mare de recomandări GRECO în acest domeniu⁶. De asemenea, GRECO recomandă să se asigure că toate contactele persoanelor care ocupă funcții de conducere cu lobbyiști și alte terțe părți care încearcă să influențeze luarea deciziilor la nivel guvernamental să fie prompt raportate, inclusiv contactele cu reprezentanții legali și autorizați ai companiilor și grupurilor de interese și să fie făcute publice. Transparența în ceea ce privește lobby-ul este importantă atât în ceea ce privește deciziile luate de autoritățile publice, cât și diseminarea informațiilor aflate în legătură cu pandemia.
Tranzacțiile bazate pe informații privilegiate reprezintă, de asemenea, o zonă de risc și sunt deosebit de importante pentru cei care, din cauza poziției lor, au acces la informații privilegiate. Recomandările GRECO privind declararea averilor, veniturilor, responsabilităților și intereselor sunt deosebit de relevante aici, inclusiv necesitatea ca declarațiile să fie cuprinzătoare, prompte și accesibile pentru a ajuta la identificarea operațiunilor suspecte, (de ex. revânzarea de acțiuni, investiții în industrii emergente în timpul pandemiei) sau pentru a preveni influența nejustificată asupra procesului de luare de decizii publice.

iv) Riscurile de fraudă aflată în legătură cu COVID-19

Câteva organisme internaționale (precum Interpol și Grupul de Lucru pentru Acțiune Financiară (Financial Action Task Force- FATF) și naționale (precum FinCen) au emis avertismente cu privire la escrocheriile financiare aflate în legătură cu COVID-19⁷, inclusiv în legătură cu produsele medicale falsificate. Dat fiind că măștile și alte materiale medicale sunt la mare cerere, dar greu de achiziționat ca urmare a pandemiei COVID-19, oferta de la magazinele, site-uri web, conturi de social media și adrese de e-mail false care pretind că vând aceste articole a crescut exponențial pe internet. Victimele inocente au văzut cum banii lor dispar în mâinile infractorilor implicați. Acești bani sunt ulterior spălați.
Convenția MEDICRIME a Consiliului Europei⁸ impune statelor să incrimineze:
- fabricarea de produse medicale contrafăcute;
- furnizarea sau oferirea de furnizare și traficul de produse medicale contrafăcute;
- falsificarea documentelor;
- fabricarea, păstrarea stocului pentru furnizare, importul, exportul, furnizarea, oferire de furnizare sau introducere pe piață a medicamentelor fără autorizație și a dispozitivelor medicale care nu sunt în conformitate cu cerințele de conformitate.
În plus, Metodologia Națională de Evaluare a Riscurilor AML / CFT a Consiliului Europei oferă un instrument unic pentru atenuarea riscurilor de spălare a banilor, inclusiv atunci când acestea sunt aflate în legătură cu corupția din domeniul sănătății.

(v) Supravegherea și protecția avertizorilor de integritate din domeniul sănătății

Pe măsură ce legislația de urgență transferă puterea către executiv, rolul de supraveghere al celorlalte componente ale puterii de stat (legislativ, judiciar), instituții (Avocatul Poporului, agențiile anticorupție și alte instituții specializate care se ocupă de corupție) și societatea civilă (de exemplu, reacții bazate pe comunitate, schimb de informații și sistemele de măsuri de urmărire, înființarea de linii directe pentru raportarea publică etc.) este esențial. Mass-media are un rol special și o responsabilitate specifică. În această privință, doresc să atrag atenția asupra recomandării Guvernelor cu privire la respectarea drepturilor omului, a democrației și a statului de drept emis de Secretarul General al Consiliului Europei pe data de 8 aprilie 2020⁹.
O importanță deosebită are necesitatea de a asigura protecția persoanelor (avertizorii de integritate) care raportează suspiciuni de corupție, indiferent de metodele de raportare pe care aleg să le folosească (de exemplu, direct la instituțiile de aplicare a legii, alte organisme publice desemnate sau mass-media, fără a-și informa mai întâi șefii direcți sau ierarhia administrativă din care fac parte).
Avertizarea de integritate se poate dovedi esențială în lupta împotriva corupției și în abordarea proastei gestionări grave în sectoarele publice și private, inclusiv în domeniul sănătății. Consiliul Europei recunoaște valoarea avertizării de integritate în descurajarea și prevenirea infracțiunilor și în consolidarea responsabilității democratice și a transparenței. Statele ar trebui să urmeze Recomandarea CM / Rec (2014) 7 a Comitetului Miniștrilor privind protecția avertizorilor de integritate¹⁰, precum și recomandările GRECO în acest domeniu, pentru a crea un mediu favorabil pentru avertizorii de integritate în astfel de momente dificile.

(vi) Sectorul privat

Sectorul privat se confruntă cu riscuri de corupție crescute în timpul acestei crize. Aceste riscuri includ facilitarea unor plăți/mite pentru deblocarea proceselor care pot stagna din cauza lipsei de personal sau a închiderii instituțiilor publice, falsificarea documentelor pentru a îndeplini condițiile schemelor de ajutor de Stat pentru măsuri de salvare în timpul pandemiei, ocolirea cerințelor de certificare a produselor, ne-certificarea lanțurilor de aprovizionare alternative, a donațiilor, a lipsei de resurse pentru supravegherea comportamentelor necorespunzătoare ale anumitor angajați etc.
Pentru acest sector, trebuie să se facă referire la dispozițiile relevante din Convenția privind Dreptul Penal în materie de corupție¹¹, Principiul directiv 5 privind necesitatea de a preveni folosirea abuzivă a persoanelor juridice pentru a proteja corupția și recomandările GRECO către sectorul privat în cadrul celei de-a doua runde de evaluare, de exemplu cu privire la contabilitate și audit, programe de responsabilitate corporativă și conformitate și obligațiile de due diligence.
Ne confruntăm cu circumstanțe extraordinare în timpul crizelor provocate de COVID-19. Acestea nu sunt și nu ar trebui să fie o justificare pentru eludarea sau abandonarea standardelor anticorupție. Din contră. Acum, mai mult ca oricând, trebuie să facem tot posibilul pentru a menține și a spori măsurile care vizează prevenirea corupției și a oricăror alte comportamente lipsite de etică. Instrumentul cheie este transparența. Datorăm acest lucru cetățenilor din țara noastră pentru a face lupta noastră împotriva COVID-19 credibilă și de încredere.



Link: Versiunea în limba engleză pe site-ul GRECO

---

¹ Vezi https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/173
² Vezi https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/174. Țările care nu au făcut încă acest lucru sunt încurajate să semneze și/sau să ratifice această Convenție cât mai curând posibil.
³ Rezoluția Comitetului de Miniștri CM/Res(97)24 privind cele Douăzeci de Principii Directoare pentru Combaterea Corupției, adoptată pe data de 6 noiembrie 1997.
⁴ Articolul 7, paragrafele 2 și 3 din Convenția Consiliului Europei împotriva Traficului de Organe Umane (CETS Nr. 216). Vezi https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/216
⁵ Vezi http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-DocDetails-EN.asp?FileID=19991&lang=EN
⁶ Pe scurt aici: https://rm.coe.int/corruption-prevention-members-of-parliament-judges-and-prosecutors-con/16807638e7
⁷ Vezi, în special, o Declarație a Președintelui FATF: COVID-19 și măsuri de combatere a finanțelor ilicite, accesibilă prin următorul link: http://www.fatf-gafi.org/publications/fatfgeneral/documents/statement-covid-19.html
⁸ https://www.coe.int/en/web/medicrime/home
⁹ https://www.coe.int/en/web/human-rights-rule-of-law/-/coronavirus-guidance-to-governments-on-respecting-human-rights-democracy-and-the-rule-of-law
¹⁰ https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID=09000016805c5ea5
¹¹ Vezi în special Articolele 7 și 8.