Publicat în Buletin Documentar nr. 3/2004 al P.N.A./D.N.A.
INFRACŢIUNILE ÎMPOTRIVA INTERESELOR FINANCIARE
Nelu Ciobanu
Protecţia intereselor financiare ale Comunităţilor Europene este în prezent o preocupare constantă, corelativă interesului fiecărui stat membru sau candidat de a reduce criminalitatea economico-financiară pe propriul teritoriu.
La începuturile construcţiei comunitare, în condiţiile războiului rece, cele două părţi implicate în conflict şi-au ascuns slăbiciunile în faţa adversarului şi chiar a propriilor cetăţeni, chiar dacă fenomenul corupţiei a fost şi este specific oricărei societăţi[1].
Din punct de vedere istoric, ideea de protecţie penală a intereselor financiare ale Comunităţilor Europene a apărut ca urmare a alocărilor de fonduri proprii, prin primul proiect de amendament al Tratatului, din 6 august 1976, care a modificat Tratatele privind constituirea Comunităţilor Europene, creându-se astfel premisele privind adoptarea regulilor comune privind protecţia penală a intereselor financiare[2].
Această problematică s-a conturat în cea de-a doua perioadă de evoluţie istorică a bugetelor Uniunii Europene, respectiv între anii 1971-1987, care a reprezentat perioada de consolidare a politicilor de cheltuieli, caracterizată prin dezvoltarea cantitativă şi instituţională a finanţelor comunitare, consolidarea FEOGA şi crearea, în anul 1975, a FEDER.
Frauda comunitară este indisolubil legată de dezvoltarea construcţiei comunitare, de creşterea complexităţii şi cuantumului BGUE, de modificarea politicilor de cheltuieli şi a structurii fondurilor. în aceste condiţii, se susţine că sumele fraudate ar reprezenta între 1,6% (cifra oficială la nivelul anului 1995) şi 20% din veniturile bugetare. Această stare de fapt a generat, cum vom vedea, o perfecţionare continuă a cadrului legislativ şi a mecanismelor instituţionale, în vederea combaterii corupţiei şi a fraudei, cel mai important pas fiind acela al trecerii de la "cooperarea orizontală" asigurată prin tratatele institutive şi modificatoare, la "cooperarea verticală", o dată cu adoptarea Convenţiei PIF şi crearea OLAF.
Dificultăţile de combatere a fenomenului fraudei
§ 1. Dificultăţile de ordin politic, economic şi juridic
O primă dificultate constă în faptul că dreptul de a incrimina şi a aplica sancţiuni penale decurge din atributul de suveranitate al statelor, ori funcţionarea actuală a structurilor comunitare pune în discuţie principiul legalităţii incriminării[3].
Modul de exercitare a suveranităţii naţionale la nivel comunitar a ridicat şi ridică în continuare probleme delicate în planul dreptului constituţional dar şi al opiniei publice din fiecare stat suveran. Dreptul de a incrimina şi a aplica sancţiuni penale face parte dintre atributele exclusive ale statelor, ce nu pot fi transferate Uniunii Europene, făcând parte din cel de-al treilea pilon comunitar.
Pe de altă parte, în funcţie de contribuţia la BGUE şi de resursele alocate fiecărui stat membru, există un interes diferenţiat în reprimarea fraudelor, în sensul că statele care au contribuţii mari, ca Germania şi Franţa, au tot interesul de a combate fraudele, în timp ce statele cu o contribuţie mai modestă (Grecia, spre exemplu) şi care beneficiază de fonduri comunitare masive, tolerează sau chiar încurajează în mod tacit acest fenomen.
Datorită schimbărilor instituţionale frecvente, nu există un control permanent şi eficace asupra organismelor comunitare, făcându-se simţite disfuncţionalităţi între diversele structuri comunitare.
Cooperarea în domeniu între statele membre este limitată de propriile performanţe la nivel naţional (determinate de dificultăţile politice, economice sau instituţionale), dar şi de interesul conjunctural al statelor respective, precum şi de aptitudinea cadrului conceptual şi metodologic, comunitar sau naţional, de a răspunde exigenţelor combaterii fraudelor comunitare.
§ 2. Dificultăţile de ordin penal şi procesual penal.
În general, în această materie, dificultăţile existente la nivelul Uniunii Europene sunt fie consecinţa prelungirii dificultăţilor sistemelor de drept naţionale ale statelor membre, fie cele legate de specificul construcţiei comunitare, în special sub aspectul partajării competenţelor şi al conţinutului legislaţiei comunitare.
Problematica referitoare la sistemele de drept naţionale are în vedere exactitatea incriminării anumitor fapte, corelarea textelor cu realitatea vieţii sociale, adecvarea mijloacelor de probă existente la specificul unor asemenea infracţiuni. De asemenea, instrumentele de urmărire penală şi sistemul sancţionator nu corespund totdeauna exigenţelor combaterii unor asemenea fraude.
La nivelul Uniunii Europene, acestor dificultăţi li se adaugă şi cele referitoare la discontinuitatea acţiunii represive (limitată la frontierele naţionale) şi la caracterul disparat şi neomogen al sistemelor de drept penal ale statelor membre.
în materia fraudelor comunitare, avem de-a face cu o scindare a competenţelor deoarece în materie comercială este competentă Curtea de Justiţie (primul pilon), în timp ce în materie penală competenţa aparţine exclusiv justiţiei naţionale a statelor membre (al treilea pilon, în cadrul căruia Curtea este competentă numai în cele trei situaţii de excepţie - art. 35, paragrafele 1, 6 şi 7 din Tratatul de la Maastricht).
În aceste condiţii, există un spaţiu comun european în materie economică şi comercială dar nu există un spaţiu penal comun, care să fie concretizat în existenţa unor organe specializate cu putere jurisdicţională şi a unor reglementări penale şi procesual penale unitare în materia fraudelor comunitare.
Aşa fiind, represiunea penală în acest domeniu, are un caracter injust (cu grave inegalităţi între agenţii economici din statele membre), este ineficace (limitată de frontierele naţionale) şi extrem de complexă (ca rezultat al discontinuităţii şi lipsei de omogenitate a acţiunii represive)[4].
Modalităţile de combatere a fraudei
§ 1. Asimilarea
Acest principiu a fost exprimat ca atare în anul 1989 de către Curtea de Justiţie în afacerea porumbului iugoslav[5].
Asimilarea presupune abordarea fraudei la bugetele Uniunii Europene în acelaşi mod în care frauda este tratată în sistemul naţional de drept al statelor membre. în plan penal, principiul asimilării presupune incriminarea fraudelor comunitare în legislaţia naţională a statelor membre[6].
§ 2. Cooperarea
Alături de asimilare, cooperarea reprezintă un principiu complementar în lupta statelor membre împotriva fraudei şi corupţiei.
Sediul materiei constă în acelaşi art. 28 (ex. 209 A), paragraful 3: "Fără a aduce prejudicii altor dispoziţii ale prezentului tratat, statele membre îşi coordonează activităţile vizând protejarea intereselor financiare ale Comunităţii împotriva fraudei. în acest scop, ele organizează, cu Comisia, o colaborare strânsă şi regulată între autorităţile competente". Cum vom arăta, principiul este prevăzut şi în cuprinsul art. 29 (ex. K1) din TUE, dar rezultă şi din Raportul asupra aplicării art. 209 A din TUE[7].
Pentru punerea în practică a principiului cooperării au fost elaborate mai multe convenţii internaţionale, având drept scop combaterea criminalităţii economico-financiare:
A) O primă categorie de acte internaţionale este cea a actelor elaborate sub egida Consiliului Europei, în cadrul cooperării politice europene:
1. Convenţia asupra corupţiei (Strasbourg, 27 ianuarie 1999);
2. Convenţia Europeană de extrădare (Paris, 13 decembrie 1957) şi protocoalele adiţionale (Strasbourg, 15 octombrie 1975 şi 17 martie 1978)[8];
3. Convenţia Europeană de asistenţă judiciară în materie penală, (Strasbourg, 20 aprilie 1959) şi protocolul adiţional (Strasbourg, 17 martie 1978)[9];
4. Convenţia privind valoarea internaţională a hotărârilor represive (Haga, 28 mai 1970)[10];
5. Convenţia Europeană privind transferul de proceduri în materie penală (Strasbourg, 15 mai 1972)[11];
6. Convenţia asupra transferării persoanelor condamnate (Strasbourg, 21 martie 1983)[12] şi protocolul adiţional (Strasbourg, 18 decembrie 1997)[13];
7. Convenţia relativă la spălarea, depistarea, sechestrarea şi confiscarea produselor infracţiunii (Strasbourg, 8 noiembrie 1990);
8. Convenţia relativă la spălarea, depistarea, sechestrarea şi confiscarea produselor infracţiunii (Oslo, 8 noiembrie 1990);
9. Convenţia asupra executării condamnărilor penale străine (Haga, 13 noiembrie 1991).
B) O altă categorie o reprezintă convenţiile comunitare de aplicare generală, care vizează cooperarea între statele membre în domeniul dreptului, cu implicaţii directe inclusiv asupra combaterii criminalităţii economico-financiare:
1. Convenţia referitoare la extrădarea între Statele membre ale Uniunii Europene (96/C133/02, Bruxelles, 27 septembrie 1996);
2. Convenţia referitoare la procedura simplificată de extrădare (Bruxelles, 10 martie 1995);
3. Convenţia EUROPOL (Bruxelles, 26 iulie 1995);
4. Convenţia relativă la asistenţa judiciară în materie penală între Statele membre ale Uniunii Europene (2000/C197/01, Bruxelles, 29 mai 2000);
C) Pe lângă aceste convenţii, care au fost enumerate cu titlu exemplificativ, au fost adoptate acte comunitare care au ca obiect nemijlocit lupta împotriva fraudei, şi, în general, protejarea intereselor financiare ale Comunităţilor Europene, acte care vor fi prezentate şi analizate detaliat în cadrul capitolului dedicat legislaţiei comunitare în domeniu.
§3. Armonizarea legislaţiei
Această modalitate de luptă împotriva fraudei constă în reducerea, pe calea unor convenţii, a celor mai importante diferenţe între normele naţionale ale fiecărui stat membru, dar fără a impune reguli identice din punct de vedere formal.
Din acest punct de vedere, trebuie făcută distincţia între dreptul administrativ, unde, în mare parte, recomandările Comisiei Europene au fost urmate, şi dreptul penal, unde aceste recomandări nu au fost urmate în totalitate, o ilustrare elocventă fiind faptul că nici una dintre convenţiile având ca scop protejarea intereselor financiare ale Comunităţilor Europene nu a intrat încă în vigoare, nefiind ratificate de către Statele membre.
§ 4. Unificarea
În doctrină, au fost aduse critici folosirii concertate a celor tei modalităţi de combatere a fraudei expuse anterior. Astfel, asimilarea nu garantează eficacitatea cooperării, iar cooperarea şi armonizarea cresc complexitatea mijloacelor folosite, fapt ce reduce eficienţa acestora. De aceea, s-a propus şi o a patra soluţie a problemei, care să influenţeze cele trei principii anterioare, pe calea unificării legislative. Elaborarea şi conţinutul aşa-numitului Corpus Juris şi a Cărţii Verzi privind protecţia penală a intereselor financiare ale Comunităţii şi înfiinţarea instituţiei Procurorului european, precum şi noile tendinţe europene în domeniul combaterii fraudelor vor face obiectul unui capitol separat.
Mijloacele de combatere a fraudei
Deşi în acest domeniu nu există încă un sistem de norme uniforme, statele membre aplică în mod practic diverse soluţii pentru combaterea fraudelor comunitare.
Conform prevederilor art. 280, paragraful 4 (fost 209 A) din TUE, Consiliul adoptă, în cadrul unei proceduri, măsurile necesare în domeniile prevederii fraudei aducând atingere intereselor financiare ale Comunităţii, dar aceste măsuri nu privesc nici aplicarea dreptului penal naţional şi nici administrarea justiţiei în statele membre. Pe de altă parte, este indiscutabilă influenţa dreptului comunitar asupra sistemelor de drept penal naţionale, pe două planuri:
- efectul negativ al dreptului comunitar asupra dreptului penal naţional - când dreptul comunitar înlătură existenţa unor infracţiuni;
- efectul pozitiv - când dreptul comunitar creează noi infracţiuni.
Această interpretare este o aplicaţie a principiului priorităţii ordinii juridice comunitare aspra sistemelor naţionale de drept ale ţărilor membre.
Spre exemplificare, un importator francez de vinuri din Italia a fost judecat pentru mai multe infracţiuni deoarece a comercializat acest produs fără să respecte condiţiile legislaţiei franceze în materie, dar cu respectarea condiţiilor negociate de statul francez şi cel italian. Justiţia franceză l-a achitat pe inculpat, cu motivarea că tratatul franco-italian în acest domeniu a modificat condiţiile de calitate cerute pentru vinul respectiv. Această decizie din jurisprudenţa franceză a fost considerată prima care a proclamat expres superioritatea dreptului comunitar.
în condiţiile actuale nu se poate vorbi despre o incriminare comunitară însoţită de o sancţiune naţională, ci doar de faptul că normele comunitare pot modela sau influenţa (prin efectul pozitiv sau negativ) normele naţionale.
Cât priveşte infracţiunile şi sancţiunile aplicabile în materia fraudelor, efectul pozitiv al dreptului comunitar se manifestă prin intermediul a trei metode: naţională, mixtă şi comunitară.
a) metoda naţională - presupune incriminarea în mod expres, de către legislaţia statelor membre, a fraudei comunitare, lucru care nu s-a realizat. Paradoxal, deşi nu există o obligaţie legală în acest sens, influenţa dreptului comunitar în acest domeniu a fost resimţită mai profund de statele candidate, un exemplu grăitor fiind incriminarea prin Legea nr. 78/2000 a infracţiunilor contra intereselor financiare ale Comunităţilor Europene, aşa cum acestea sunt definite prin Convenţia PIF.
b) metoda mixtă - presupune obligaţia statelor de a incrimina anumite fapte în materia fraudei, prescriindu-se anumite tipuri de sancţiuni pe care statele trebuie să le aplice.
Această metodă nu asigură un tratament represiv egal în ţările membre întrucât actele comunitare în domeniu (Convenţia PIF, Corpus Juris, etc.) nu au avut un impact major în legislaţia penală a statelor membre.
c) metoda comunitară - se referă la aplicarea, în condiţiile în care au incidenţă în materia fraudei, a sancţiunilor în materie de concurenţă impuse de Comisie, precum şi a sancţiunilor prevăzute în tratatele institutive sau în regulamente. Datorită caracterului lor tangenţial nu se poate vorbi despre o eficienţă reală a acestor sancţiuni în domeniul fraudei comunitare.
[1] S. Bogdan, Câteva consideraţii privind mijloacele juridice de combatere a fraudei în Uniunea Europeană, Studia Universitatis Babeş-Bolyai, nr. 1/2001, p. 4.
[2] COM (74) 418, J.O. nr. 222 din 22 septembrie 1976
[3] S. Bogdan, op.cit., p. 5
[4] Sergiu Bogdan, Câteva consideraţii privind mijloacele juridice de combatere a fraudei în Uniunea Europeană, Studia Universitatis Babeş-Bolyai, nr. 2/1999, p. 72
[5] Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene 21 septembrie 1989, cauza nr. 68/1988
[6] Cum vom vedea, acest principiu este înscris în cuprinsul art. 280, paragraful 2 (fost art. 209 A din TUE.
[7] Rapport sur l'application de l'article 209A du Traite sur l'Union Europeenne, noiembrie 1995.
[8] Convenţia şi protocoalele au fost ratificate prin Legea nr. 80 din 9 mai 1997, publicată în M.Of. nr. 89 din 14 mai 1997.
[9] Ratificate prin Legea nr. 236 din 9 decembrie 1998, publicată în M.Of. nr. 492 din 21 decembrie 1998.
[10] Ratificată prin Ordonanţa nr. 90 din 30 august 1999, publicată în M.Of. nr. 421 din 31 august 1999.
[11] Ratificată prin Ordonanţa nr. 77 din 30 august 1999, publicată în M.Of. nr. 421 din 31 august 1999.
[12] Ratificate prin Legea nr. 76 din 12 iulie 1996, publicată în M.Of. nr. 154 din 19 iulie 1996.
[13] Ratificată prin Ordonanţa nr. 92 din 30 august 1999, publicată în M.Of. nr. 421 din 31 august 1999.