Publicat în Buletin Documentar nr. 2/2004 al P.N.A./D.N.A.
REPRESIUNE ŞI PREVENŢIE ÎN POLITICA PENALĂ DE COMBATERE A CORUPŢIEI
ASPECTE DE ORDIN SOCIAL, JURIDIC ŞI CRIMINOLOGIC
Octavian Opriş
Ultimii trei ani au marcat fără îndoială, o intensificare a preocupării instituţiilor statului de a controla în mod eficace fenomenul corupţiei. Prin intermediul relatărilor T.V. sau a articolelor de ziar, în care erau prezentate informaţii cu privire la existenţa şi cursul unor cauze penale de răsunet prin persoanele implicate şi consecinţele avute, cetăţenii au sesizat acest efort.
Din anul 2001, problematica fenomenului corupţiei a constituit una din priorităţile programului de guvernare, ca factor de condiţionare al admiterii în NATO şi Uniunea Europeană. Astfel corupţia a devenit o sfidare la adresa aspiraţiei istorice de sincronizare şi integrare cu ţările apusene.
Pe de altă parte deşi era indubitabilă existenţa unei largi conştientizări a semnificaţiei pe care corupţia o are mai ales în această perioadă, pentru destinul naţiunii, alte şi alte redutabile fapte de corupţie cu caracter penal s-au săvârşit şi descoperit, ţinând prin senzaţionalul lor primele pagini ale ziarelor, în timp ce informaţii despre aparente fapte de acelaşi gen, continuă să umple mijloacele media, alimentând scepticismul audienţei occidentale şi credinţa cetăţenilor în infailibitatea corupţiei (sau corupţilor) autohtone.
Este corupţia o hidră a etosului colectiv românesc?
Să încercăm să răspundem. Se ştie de când lumea că pentru a acţiona trebuie mai întâi să cunoşti. Caracterul galopant şi profund al disfuncţiilor provocate de corupţie, pare să reclame cu prioritate, intrarea în acţiune a organelor justiţiei care să oprească proliferarea acestei patologii sociale, trimiţând în faţa instanţelor pe cei consideraţi vinovaţi de săvârşirea unor fapte de corupţie cu caracter infracţional. într-un trecut nu prea îndepărtat, simpla reacţie represivă era suficientă pentru a asigura ţinerea sub control a fenomenului. în prezent însă complexitatea fără precedent a societăţii, a raporturilor sociale şi a interdependenţelor dintre state precum şi conjunctura istorică a momentului atrag cu necesitate înţelegerea cât mai adâncă a resorturilor corupţiei ca fenomen uman şi social, condiţionat istoric şi cultural. Această înţelegere este indispensabilă pentru succesul căutării celor mai adecvate căi de combatere a ei.
În general corupţia se referă la un act de comportament contrar obligaţiilor legale sau celor de ordin deontologic, prevăzute pentru exercitarea unei funcţii publice, în favoarea unui interes privat şi fie al titularului funcţiei fie al altuia.
În mod constant, relaţia de corupţie are 2 subiecţi:
- cel care corupe;
- cel care este corupt.
O viziune corectă şi echilibrată asupra fenomenului corupţiei va trebui să evite centrarea pe unul sau altul din cei doi actori sociali, căci indiferent cui aparţine iniţiativa, corupţia nu se realizează decât prin acţiunile convergente ale celor doi parteneri.
Pentru ambii protagonişti, corupţia - indiferent de sensul său, este o formă de activitate umană având o bază motivaţională care nu diferă de cea pe care o putem întâlnii la orice individ obişnuit. Aşa dar, dacă ne referim la persoana care corupe sau care este beneficiar al corupţiei, sfera motivelor care pot fi implicate, variază de la trebuinţe primare (mituirea unui paznic al unui depozit pentru luarea unor alimente) până la trebuinţe mai elevate de ordin social sau ale Eului. Individul poate astfel să fie animat de necesitatea asigurării unor condiţii de viaţă corespunzătoare, a unei anume ocupaţii, a unui loc de muncă mai avantajos, de apartenenţa la un anume grup social, poate dori prestigiu sau putere, acestea din urmă fiind de altfel o limită a sistemului motivaţional, dincolo de care trebuinţele ce se activează sunt de ordin cu totul superior, vizând potenţialul de autorealizare a fiinţei umane prin integrarea treptată în universul valorilor morale ale comunităţii şi umanităţii în general. De observat însă că miza corupţiei pare a fi cu atât mai mare cu cât avem de a face cu motive care depăşesc nivelul homeostatic (fiziologice, de protecţie).
Oricare ar fi natura motivaţiei, realizarea ei presupune stabilirea unui scop şi a unui mijloc, respectiv a unei acţiuni prin care scopul să poată fi atins. Pentru beneficiarul corupţiei scopul propus nu poate fi realizat în mod independent căci prin natura sa el se leagă în tot sau în parte de acţiunea unui factor exterior social instituţiile. Scopul poate fi licit din capul locului sau ilicit, cazul din urmă fiind cel în care beneficiarul provocator al actului de corupţie va căuta cea mai potrivită strategie pentru a atrage un răspuns favorabil lui din partea decidentului instituţional. Imaginaţia oamenilor este surprinzător de creatoare în a găsi mijloacele cele mai adaptate, realizării intereselor lor prin mijlocirea instituţiilor şi evident că multe sunt licite, însă nu acestea ne interesează ci cele care deturnează decizia publică, prin stimularea interesului personal al titularului funcţiei.
Dacă orizontul psihologic al acţiunii corupătorului sau celui care corupe este configurat integral de dorinţa de a obţine un anume lucru pentru satisfacerea propriilor nevoi, forţând prin mijloace ilicite mecanismul unei instituţii, funcţionarul corupt este marcat de un dezechilibru mai mult sau mai puţin accentuat a orientării activităţii sale. în mod normal, exerciţiul unei funcţii publice implică orientarea activităţii în mod "transcendent" spre satisfacerea unor nevoi colective şi a unor scopuri supraordonate, orientare favorizată şi canalizată de un întreg sistem normativ. Ca atare, este de aşteptat o decantare clară a propriilor nevoi şi interese de cele ale comunităţii, pe care funcţionarul le slujeşte, utilizând puterea care îi este pusă la dispoziţie de aceasta. La funcţionarul corupt această separare suferă numeroase soluţii de continuitate, şi astfel apare un proces pervers de osmoză a unora din scopurile sale particulare, în sfera relativ impersonală a activităţii funcţiei. în urma acestei contaminări, mijloacele de acţiune ce serveau unor interese generale, sunt utilizate pentru optimizarea diferitelor nevoi a persoanei sale particulare.
Altfel spus, corupţia apare ca o deschidere reciprocă a celui care corupe - urmărind realizarea ilicită unui scop individual, prin atragerea interesului de aceeaşi natură a factorului social şi a celui corupt, care acceptă provocare şi acţionează în mod contrar interesului superior al funcţiei sale.
Din punct de vedere obiectiv, corupţia este o relaţie socială şi constituie o variaţie nepermisă, a unor tipuri de conduite cărora societatea le impune un anume mod de manifestare.
Instituţiile sociale sunt puncte centrale de agregare normativă a colectivităţii, care au menirea de a controla desfăşurarea în limite predictibile a vieţii sociale. Ca parte fundamentală a sistemului de control social, instituţiile menţin comportamentele indivizilor în cadrele general acceptate, făcând ca existenţa societăţii să nu depindă de deciziile membrilor ei. Ele promovează în viaţa societăţii, modele formalizate de comportament şi susţin asimilarea lor de către indivizi.
Funcţionarea instituţiilor este o condiţie indispensabilă a bunului mers a societăţii iar eficacitatea acestora depinde, printre altele, de nivelul de depersonalizare a funcţiilor, de creditul pe care comunitatea îl acordă şi de raporturile de colaborare cu celelalte instituţii. O instituţie în care nu se menţine o separare a funcţiilor de interesele personale ale funcţionarilor care se preocupă de realizarea propriilor nevoi în loc de cele ale colectivităţii, nu mai este publică, decât formal. Ca atare ea pierde respectul şi recunoaşterea cetăţenilor fără de care nici un aşezământ social nu poate funcţiona, căci lipsa de încredere într-o instituţie, naşte îndoieli generalizate în valabilitatea valorilor sociale pe care acesta le reprezintă şi în capacitatea de a satisface nevoile societăţii. în plus, şi ceea ce este mai dăunător, apare căutarea unor mijloace alternative chiar ilicite prin care indivizii să-şi poată realiza totuşi scopurile.
Instituţiile coordonează satisfacerea necesităţilor sociale prin intermediul sistemului birocratic care reprezintă un mod de organizare formalizată, raţionalizată pentru atingerea unor scopuri generale. Fundamentul eficacităţii sistemului birocratic îl constituie existenţa unui corp de prescripţii normative juridice, cunoscut şi respectat de toţii membrii colectivităţii în diferitele domenii de interes public. Exercitarea funcţiei, presupun rezolvarea problemelor cu care titularul ei este confruntat, conform unor reguli cu caracter impersonal, raţional şi cu respectarea strictă a legii şi regulamentelor. în modelul ideal al organizării birocratice descris de Max Weber, aceasta trebuie să asigure o funcţionare raţională şi eficientă, o activitate corespunzătoare a funcţionarilor, care să determine rezolvarea unor probleme în mod raţionalizat, indiferent de interesele, părerile sau convingerile lor personale sau unor conjuncturi de altă natură.
În mod normal, în relaţia cu instituţiile - relaţia mediată de funcţionarii publici prin acţiune cărora ele există, indivizii caută să-şi valorifice diverse drepturi sau interese, invocând argumente de ordin juridic care l-ar îndreptăţi la obţinerea unui răspuns favorabil sau pur şi simplu aşteptând răspunsul factorului instituţional pe care-l anticipează ca imparţial, raţional şi competent în a da o soluţie validă solicitărilor sale. Deţinătorul funcţiei publice trebuie la rândul său să încadreze solicitarea ce îi este adresată, în problematica competenţelor sale şi să decidă modul de rezolvare a solicitării conform legii şi detaliilor faptice. Ca atare, interesul solicitantului se întâlneşte cu prerogativa funcţionarului public şi determină o acţiune de răspuns care trebuie să reprezinte o soluţie corespunzătoare din punct de vedere normativ şi faptic.
Corupţia deformează această relaţie de interacţiune socială. Cel ce corupe cunoaşte frecvent că lucrul pe care îl doreşte nu poate fi obţinut (cel puţin în cazul său) din cauza unor impedimente normative sau pur şi simplu nu este interesat dacă există sau nu un impediment normativ, dar ştie în schimb că ceea ce el doreşte poate obţine doar cu concursul unui anume funcţionar public, al cărui comportament favorabil îi va putea procura realizarea sau sprijinul în vederea realizării scopului său. Ca atare, cel care corupe sau beneficiarul corupţiei acţionează asupra funcţionarului public aşa cum în mod normal nu se procedează, oferindu-i perspectiva unui profit (de orice natură) în scopul de a-l determina să colaboreze cu mijloacele rolului său, la realizarea interesului său. Funcţionarul corupt indiferent de modalitatea corupţiei, exercită prerogativele pe care le deţine, ca mijloc de obţinere a unor profituri sau avantaje fie acceptând oferta celui care corupe fie acţionând în mod voluntar şi având primul iniţiativa.
Ca atare, interesul individual al corupătorului se intersectează cu interesul particular al celui corupt. Ambii parteneri ai relaţiei de corupţie prezumă sau cunosc înclinaţia celuilalt de a scurtcircuita modelul general permis al raporturilor dintre ei, model care este cel obişnuit a interacţiunii individ-instituţie, ce presupune ca titularul unui interes individual care nu se poate realiza în mod autonom, să se adreseze funcţionarului public - reprezentant al interesului colectiv şi să aştepte decizia acestuia, ce exprimă în fond compatibilitatea normativă a scopului particular cu mijloacele pe care societatea i le poate pune la dispoziţie ca să fie realizat.
Cea mai gravă consecinţă a corupţiei este, din acest unghi de vedere, perturbarea profundă a aşteptărilor reciproce a membrilor colectivităţii faţă de instituţii care trebuie să fie agenţi regulatori ai vieţii sociale. Cel care a reuşit să obţină o decizie favorabilă a unui funcţionar prin mită sau a beneficiat de o asemenea decizie după ce i s-a pretins şi a dat mită, se va îndoi de valabilitatea utilizării căilor legale obişnuite în raporturile cu autorităţile şi ca atare va fi tentat să adopte calea clandestină dar eficace a corupţiei. Titularul funcţiei publice la rândul său, se va obişnui treptat să nu mai privească cu ochi imparţial pe cei cu care intra în relaţii de serviciu şi ca atare îşi va organiza în mod selectiv interesul profesional în funcţie de posibilitatea de a trage unele foloase de pe urma deciziilor luate.
A doua consecinţă importantă, este aceea că în funcţie de amploarea pe care o are în ansamblul structurii sociale, corupţia poate determina formarea şi răspândirea unor modele de comportament antinormativ oculte, care vor înlocui în mod tacit şi frecvent, conduitele formale licite în raporturile cetăţeni-autorităţi, considerate inapte să asigure rezolvarea propriilor probleme. Pericolul acestei situaţii îl reprezintă apariţia unor sisteme extinse de relaţii şi raporturi sociale subterane, a căror dinamică se bazează pe realizarea în mod reciproc de interese particulare, ducând la confuzia interesului public şi a celui particular, ineficacitatea legilor în a orienta conduitele indivizilor şi în final blocarea mecanismelor de control social prin aservirea lor intereselor private.
După 1990, liberalizarea bruscă a vieţii sociale a determinat creşterea gradului de autonomie a persoanelor iar interacţiunile dintre indivizi sau intensificat şi au devenit mai complexe. De asemenea, a avut loc şi o amplificare a interesului particular simultan cu tendinţa constantă de reducere a interesului public. Am asistat la conturarea unei noi table de valori la nivel individual, axate pe prioritatea valorilor materiale şi a individualităţii prospere, în detrimentul valorilor morale şi a scopurilor colective. Pe un fond istoric de individualism, şi poate ca reacţie compensatorie la rigiditatea organizării sociale anterioare dar şi a relaxării instanţelor de control social, s-a petrecut o difuzie rapidă a sferei private chiar în interiorul instituţiilor publice, prin modificările de mentalitate ale funcţionarilor sub presiunea noilor idealuri şi valori. Ori, nu trebuie omis că deşi noi obiective s-a oferit acţiunii individului pe calea către împlinire, după 1989, mijloacele de a le realiza în noile condiţii au rămas modeste. Ca atare s-a căutat şi s-au găsit formule alternative care să dea posibilitatea surmontării distanţei dintre "a vrea" şi "a avea". Corupţia este una dintre ele şi reprezintă un mijloc nepermis de adaptare socială, fie că este vorba de corupător sau de funcţionarul corupt. Pe de altă parte însă, progresia necontrolată a interesului individual, caracteristică perioadei actuale, este un proces care dincolo de anumite limite are un efect entropic şi, ca atare, atrage nevoia intervenţiei statului. Limita sa periculoasă este contaminarea instituţiilor sociale.
Din punct de vedere criminologic, corupţia este o formă de manifestare a crimei organizate, în exteriorul lumii specifice a infractorilor. Corupţia ţine de criminalitatea cu scop achizitiv, iar ceea ce distinge infractorul corupt este adaptarea socială perfectă, activitatea sa realizându-se cu ocazia exercitării serviciului prin obţinerea de venituri suplimentare sau alte avantaje, folosind în mod inteligent poziţia superioară şi autoritatea funcţiei pe care o ocupă şi violând în mod sistematic dispoziţiile legale.
Criminalitatea de acest gen, nu pune problema unei constituţii a personalităţii cu probleme de adaptare şi, ca atare, nu se pune problema unei presiuni implacabile care să declanşeze conduita delicventă, ca urmare a unui "defect" al personalităţii. Să spunem că aceşti infractori caută în mod deliberat, ocazia de a trage foloase din exercitarea în mod abuziv şi în beneficiul lor a funcţiei.
în celebrul model al personalităţii criminale, criminologul Jean Pinatel afirmă posibilitatea existenţei unui tip de personalitate delicventă în care o adaptabilitate socială înaltă se asociază cu capacitate criminală redutabilă, dată de existenţa la un nivel pregnant a patru trăsături de personalitate: egocentrism, labilitate, agresivitate şi indiferenţă afectivă. Această combinaţie corespunde în viziunea autorului acelui tip de personalitate care poate fi întâlnită printre cei care au o activitate antisocială permanentă, fără a putea fi prinşi datorită marii lor adaptabilităţi sociale. Aici s-ar încadra binecunoscutele elite criminale - white collars de care vorbeşte E. Sutherland. în aceeaşi categorie intră şi autorii faptelor de corupţie.
Psihiatrul francez afirmă că acest tip de personalitate criminală, prezintă o predispoziţie permanentă spre săvârşirea de acte antisociale specifice domeniului unde îşi desfăşoară activitatea. în experienţa profesională am verificat parţial această ipoteză, în cazurile unor delicvenţi care obişnuindu-se cu modul de conduită ilicită, ajunseseră la o atracţie irezistibilă faţă de obţinerea de bani sau alte foloase prin corupţie. Considerăm oricum problema în mod nuanţat, în funcţie de existenţa maturaţiei criminale.
Criminalitatea legată de corupţie este în legătură cu o atitudine de ambivalenţă faţă de modul şi scopul exercitării competenţelor funcţiei precum şi faţă de comportamentele asociate acestor valori. Aşadar delicventul recunoaşte caracterul legitim şi importanţa realizării atribuţiilor funcţiei fără implicarea interesului personal dar simultan, în conformitate cu un sistem de autojustificare, acceptă şi contrariul. Frecvent conduita delicventă este învăţată în anturajul profesional, îmbrăcând forma unui model de comportament antisocial şi este favorizată de disfuncţii ale sistemului normativ şi instituţional.
Ca atare, la nivel individual, corupţia penală rezultă din acţiunea a două grupe de factori: factori sociali - normativ, instituţional, politic, cultural şi personali - structură de personalitate, poziţie socială, motivaţie etc. între aceşti factori există întotdeauna un balans, astfel, disfuncţii la nivel social pot alimenta motivaţii pentru comiterea unor fapte de corupţie chiar la persoane de o anumită condiţie morală, mai ales în cazul unor modele de comportament statornicite, aşa cum la nivelul personalităţii individului pot exista motivaţii puternice pentru atingerea unor scopuri indiferent de mijloacele folosite, chiar într-un cadru instituţional coerent şi organizat. Trecerea la act nu are loc de regulă spontan ci după o perioadă mai scurtă sau mai lungă de acomodare cu ideea săvârşirii unei faptei, însoţită de punerea la punct a unui sistem de argumente auto-justificative şi mai ales de asigurarea autoprotecţiei.
Referitor la combaterea fenomenului corupţiei, este inevitabil a porni de la cele două mari forme, corupţia penală şi corupţia nepenală.
în Codul Penal ca şi într-o serie de legi speciale sunt incriminate ca infracţiune acele acte de conduită, reţinute ca forme penale ale corupţiei, însă corupţia nu poate fi limitată la aceste fapte de natură penală. Rămân o varietate de alte fapte care sunt calificate ca infracţiuni, deşi au legătură cu diverse forme de criminalitate şi care pot fi incluse în fenomenul larg al corupţiei. Care este criteriul?
Aspectul definitoriu, fundamental al corupţiei este intervenţia interesului particular a titularului unei funcţii publice în sfera exercitării competenţelor conferite de lege. Astfel, atribuţiile funcţiunii care sunt în mod normal afectate îndeplinirii unor scopuri normative impersonale, sunt deturnate fiind utilizate ca mijloc de obţinere a unor avantaje sau foloase necuvenite, de către funcţionar.
în al doilea rând, corupţia reprezintă un schimb social, ocult, în cadrul căruia se dau sau procură valori, avantaje, într-un cuvânt foloase pentru exercitarea într-un anume sens a competenţelor funcţiei publice, fie în mod legal fie în mod ilegal, în conformitate cu un interes particular. Din acest punct de vedere raportul social şi juridic în care intră cei doi parteneri are un aspect aparent conform din punct de vedere normativ şi al rolurilor sociale, dublat de o relaţie ocultă în care cei doi se comportă contrar rolurilor impuse, ca două persoane particulare, care schimbă bunuri sau servicii în avantaj reciproc.
Reacţia socială represivă vizează infracţiunile de corupţie, adică cele mai clare, periculoase şi frecvente forme de manifestare a corupţiei. Dacă ne reprezentăm corupţia ca rezultantă a interacţiunii a două rânduri de factori specifici - cei sociali şi cei personali aşa cum am arătat mai înainte), acţiunea justiţiei este cu atât mai eficientă cu cât, din punct de vedere statistic, ponderea influenţelor sociale generale a fost mai mică pe parcursul iter criminis şi trecerea la act. Asta înseamnă că fapta ce va primi o sancţiune penală a constituit o abatere de excepţie, în raport cu masa copleşitoare a conduitelor conforme, ceea ce corespunde exact sarcinilor justiţiei penale, de a sancţiona acei membri ai corpului social care nesocotesc normele penale şi încalcă valorile sociale la care acestea se referă. Invers, cu cât indivizii sunt într-o mai mare măsură, atraşi să comită o infracţiune de corupţie, de conjunctura unor condiţii externe favorabile generalizate - ambivalent normativă, modele culturale disfuncţionale, etc., deşi funcţiunea justiţiei se va exercita, scopurile ei se vor realiza fie foarte greu, fie deloc şi mai cu seamă prevenţia generală, căci o întocmire necorespunzătoare a organizării sociale fie ea şi temporară, va întreţine în mod necontrolabil răspândirea conduitelor disfuncţionale şi ce-i mai rău, fixarea lor.
în societatea noastră este deja un truism existenţa celor două niveluri de corupţie - mica şi marea corupţie - aspect confirmat de chiar Programul naţional de prevenire a corupţiei - H.G. nr. 1065 din 25 octombrie 2001.
Percepţia socială a caracterului ascendent şi generalizat al corupţiei (influenţat în mod generos de mass-media) în ciuda atitudinii neechivoce a autorităţilor, descoperirea unor infracţiuni de corupţie importante, valorizate cu victorii în lupta împotriva corupţiei, dar în acelaşi timp, apariţia a noi fapte de natură a scandaliza opinia publică şi mai ales apelurile insistente ale partenerilor NATO la soluţionarea problemei corupţiei, plasează corupţia în zona problemelor sociale presante pentru momentul actual.
în această situaţie, instituţiile justiţiei ajung în situaţia ingrată de a reprima faptele de corupţie fără a putea combate corupţia care continuă să rămână într-o sferă de realitate subterană, făcându-şi simţită prezenţa prin noi şi noi cauze penale. Colectivitatea va sancţiona cu oprobiu justiţia, făcându-o răspunzătoare de persistenţa intolerabilă a corupţiei.
Prima etapă a organizării într-un mod nou şi eficace a luptei împotriva corupţiei, o constituie adaptarea Programului naţional de prevenire a corupţiei şi a Planului naţional de acţiune împotriva corupţiei (H.G. nr. 1065 din 25 octombrie 2001) care vizează declanşarea unor activităţi ample, de realizare a prevenirii corupţiei, prin reducerea oportunităţilor de comitere a faptelor de corupţie şi stoparea evoluţiei lor spre zona proceselor de guvernare şi legiferare.
în mod salutar se porneşte de la ideea că fenomenul corupţiei nu poate fi redus la faptele de corupţie incriminate ca infracţiuni. Corupţia implică utilizarea abuzivă a puterii publice în scopul obţinerii pentru sine sau pentru altul a unui câştig necuvenit, fie că este vorba de abuzul de putere în exercitarea atribuţiilor de serviciu, fraudă, favoritism sau conflict de interese, că se manifestă în sectorul public sau privat.
Strategia de prevenire şi control social a corupţiei abordează în mod diferenţiat mica şi marea corupţie, adică cea în legătură cu exerciţiul funcţiilor de nivel înalt şi a factorilor de decizie majoră. în cazul acestei forme a corupţiei, se preconizează controlul social prin mijloace de ordin punitiv represiv.
în concepţia H.G. nr. 1065/2001, etiologia fenomenului corupţiei o constituie disfuncţia sistemului social, generat de cadrul normativ instituţional şi de relaţiile specifice instituţiilor sociale. Se consideră că influenţa determinantă pentru fenomenele antisociale, revine cadrului normativ, fie prin exces, fie prin vid normativ. Ca atare în mod corespunzător se urmăreşte simplificarea, codificarea şi corelarea normativă, pentru reglementarea prevenirii corupţiei şi a mijloacelor procedurale care să permită descoperirea şi anchetarea operativă a cazurilor de corupţie. Sub acest aspect, trebuie reţinut faptul că de la data adoptării acestui program, au fost adoptate o serie de legi care sprijină atât aspectul punitiv cât şi preventiv al luptei anticorupţie - Legea privind accesul la informaţiile publice, O.G. nr. 43/2002 privind Parchetul Naţional Anticorupţie aprobată prin Legea nr. 503/2002, legea protecţiei martorilor şi recent Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.
Achiesând pe deplin la viziunea acestui act normativ cu privire la natura corupţiei, credem că o imagine completă asupra acestui fenomen în societatea românească, nu poate să omită latura sa de ordin cultural şi istoric. Ne întrebăm dacă nu cumva acest fenomen social perturbator este parţial susţinut de un model cultural cu filiaţie istorică, solidar cu anumite trăsături ale personalităţii etnice. Lăsând la o parte argumentele ilustrative de ordin istoric, în propria experienţă de contact social specifică funcţiei, am avut percepţia unui anume mod de a privi spaţiul normativ şi moral al solidarităţii sociale, în linii mari relativ omogen, la persoane din zone sociale diferite. Este vorba de o dublă grilă de semnificare axiologică şi praxiologică, constând pe de o parte în recunoaşterea declarativă a valorilor colective şi a imperativelor solidarităţii, coexistând în mod contradictoriu cu o viziune asupra acţiunii ancorată în individualism profund, definit în mod fundamental de idealul priorităţii binelui propriu şi a unei anumite indiferenţe faţă de destinul colectiv, secondat de o redutabilă versatilitate. în mod concret, am putea traduce această ambivalenţă (rareori recunoscută) prin a fi de acord cu ceea ce trebuie de făcut dar a face în mod sistematic ceea ce convine avantajului propriu indiferent de împrejurări, motivând de fiecare dată cu argumente convingătoare nepotrivirea faptelor cu vorbele. Ca atare, dacă este vorba într-adevăr de o realitate psihosocială aşa cum noi am sesizat-o, orice concepţie asupra combaterii corupţiei ar trebui să ţină cont de ea.
Un studiu al Băncii Naţionale în problema corupţiei din ţara noastră (2.5.2.) a sugerat următoarele metode care ar servi la prevenirea corupţiei:
Baza adoptării celor mai optime măsuri de prevenire a fenomenului corupţiei îl constituie obţinerea prin metode cât mai exacte a unei imagini adecvate a acestuia sub aspectul dimensiunii lui reale, a complexităţii, a mecanismelor de declanşare şi a consecinţelor produse. (pct. 3)
Investigarea corupţiei, în mod ştiinţific va urmări stabilirea complexului criminogen care alimentează creşterea fenomenului, a factorilor de risc şi oportunităţilor care determină şi favorizează săvârşirea acestor infracţiuni şi evidenţierea soluţiilor de control:
Apreciem ca esenţială şi indispensabilă utilizarea unei viziuni ştiinţifice coerente care să orienteze măsurile de control a corupţiei, atât de natură preventivă cât şi cele represive. Astfel se pot nu numai alege cele mai adecvate instrumente preventive, dar eficienţa acţiunii lor poate fi verificată cu o anume precizie.
Implicarea metodelor ştiinţifice în ofensiva anticorupţie nu se referă numai la latura preventivă a acestui proces, ci şi la cea penală, astfel că una din atribuţiile Parchetului Naţional Anticorupţie o reprezintă studierea cauzelor şi a condiţiilor care favorizează corupţia, elaborarea şi prezentarea propunerilor în vederea eliminării acestora, precum şi pentru perfecţionarea legislaţiilor penale [art. 1 lit. d) din Legea nr. 503/2002].
Această dispoziţie normativă însărcinează Parchetul Naţional Anticorupţie - în calitate de principală instituţie judiciară, angrenată în combaterea prin mijloace represive a corupţiei penale, cu cercetarea din punct de vedere criminologic şi etiologic a formelor penale ale corupţiei, în scopul elaborării de măsuri de optimizare legislativă şi a conseierii celorlalte instituţii ale statului cu privire la modalităţile în care unele din cauzele corupţiei ar putea fi eliminate. în afară de asta, această atribuţie plasează Parchetul Naţional Anticorupţie în categoria instituţiilor cu funcţiuni preventive, integrată efortului general de acţiune coordonată, fundamentată pe o viziune sistemică asupra realităţii sociale, a scopurilor şi mijloacelor prin care acestea pot fi atinse, evitând strategii cu caracter reactiv, de natură a disipa în mod inutil resursele.
Articularea aspectului represiv şi a celui preventiv, indiferent de forma şi nivelul social de manifestare a corupţiei, credem că este singura posibilitate de a introduce bazele unui control adecvat al acestui fenomen. Pe de altă parte însă, există şi o altă valenţă preventivă a sistemului justiţiei penale, de care vom vorbi în continuare.
Din punct de vedere penal, există două premise succesive ale corupţiei penale, prima este intervenţia interesului privat în orizontul atribuţiilor asociate exerciţiului unei funcţii publice - premisă obligatorie a oricărei fapte penale de corupţie, apoi exercitarea arbitrară prerogativelor funcţiei, fie sub aspect juridic, fie deontologic.
Analizându-le separat, observăm că prima poate duce în timp la comiterea unui act de corupţie penal sau extrapenal, dar care poate avea consecinţe sociale semnificative. Cea de-a doua, poate genera în domeniul juridic comportamente cu caracter infracţional (abuzuri în serviciu etc.).
Atât în formele sale penale cât şi în cele nepenale fapta de corupţie are două laturi:
În cazul actului abuziv, acesta este disimulat frecvent într-o abatere în exercitarea atribuţiilor de serviciu, cu caracter nepenal - abatere regulamentară, administrativă sau civilă, comercială etc., atrăgând oricum litigii nepenale.
Din punct de vedere obiectiv şi juridic, dacă avem în vedere actul decizional al funcţionarului şi raportul pe care acesta îl stabileşte între interesul particular şi interesul public impersonal care aparţine colectivităţii şi se exercită prin funcţia respectivă, rezultă o serie de combinaţii posibile. în primul rând există varianta ca în cadrul raporturilor de serviciu, interesul particular să fie realizat iar interesul public să nu fie atins, sau ca interesul public să fie atins, în ambele situaţii fără a fi vorba de un interes al decidentului ci doar de o anumită defectuozitate în exercitarea atribuţiilor care poate da naştere la o eventuală răspundere nepenală.
Tot aşa, în lipsa oricărui interes personal al subiectului funcţionar public, poate să aibă loc o realizare a interesului privat în detrimentul celui public sau invers. Din punct de vedere penal poate fi vorba de săvârşirea unor infracţiuni de serviciu (art. 246, 248, 249, 250 C. pen. etc.) sau a unor fapte de răspundere civilă disciplinară sau administrativă.
în cazul corupţiei, actul decizional al funcţionarului public fie că are o aparenţă de legalitate, fie că are un caracter defectuos evident, ascunde în spatele său raportul de interes reciproc cu beneficiarul său.
Aşadar, din punct de vedere juridic, prevenirea prin mijloace penale a corupţiei trebuie să pornească de la cele două componente ale fenomenului:
întrucât frecvent apar dovezi ale unor interese personale a funcţionarilor în sfera deciziilor adoptate, fără a se putea stabili o încălcare clară a atribuţiilor de serviciu sau a normelor legale, prevenirea juridică penală a unor astfel de situaţii (care pot ascunde forme de corupţie penală sau nepenală) este posibilă prin incriminarea faptelor ce încalcă incompatibilităţile stabilite de lege sau ascunderea unui conflict de interese. în prezent acest lucru este realizat prin dispoziţiile art. 12 din Legea nr. 78/2000 privind prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, care incriminează efectuarea de operaţiuni financiare, ca acte de comerţ, incompatibile cu funcţia, atribuţia sau însărcinarea pe care o îndeplineşte o persoană. Legea nr. 161/2003 privind transparenţa în exercitarea demnităţilor publice, funcţiilor publice şi în mediu de afaceri, defineşte conflictul de interese ca acea situaţie în care persoana care exercită o demnitate publică sau o funcţie publică, are un interes personal de natură patrimonială care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor ce îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative (art. 70).
Conflictul de interese afectează valori sociale fundamentale pentru funcţionarea corectă a instituţiilor: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public (art. 79).
În mod ilustrativ, cu referire la conflictul de interese privind funcţionarii publici, formele sale legale sunt următoarele: atunci când trebuie luate decizii privind persoane fizice sau juridice cu care are relaţii cu caracter patrimonial sau participă la o comisie împreună cu rude de gradul 1 sau soţ, sau are interese patrimoniale proprii sau ale rudelor de gradul I care pot influenţa deciziile sale luate în exercitarea funcţiei publice. într-o atare situaţie funcţionarul are obligaţia să se abţină de la luarea unei decizii şi să-şi informeze şeful ierarhic (art. 79 pct. 2) în caz contrar el expunându-se la măsuri de ordin disciplinar, administrativ sau în cazul în care decizia luată sau faptele comise în legătură cu adoptarea acestora constituie o infracţiune, vor fi atrase măsuri de sancţionare penală.
Deoarece, aşa cum am mai arătat, prima premisă a corupţiei o constituie imixtiunea interesului personal în exercitarea funcţiei - interes care poate avea şi o natură nepatrimonială, iar consecinţa sa frecventă este lezarea interesului public (în mod direct sau indirect, imediat sau într-o anume perspectivă temporală), considerăm interesantă luarea în considerare de lege ferenda, incriminarea ca infracţiune distinctă a faptei funcţionarului public sau a persoanei care având atribuţii de decizie, supraveghere sau control în cadrul unei instituţii de stat, regie autonomă, societate naţională sau societate comercială la care statul are acţiuni ori bănci, dispune sau înlesneşte cu ştiinţă efectuarea unei operaţiuni de natură comercială, financiară sau administrativă, în interesul unei alte părţi participante la asemenea operaţiune în mod contrar interesului propriei instituţii sau persoane juridice.
Dacă interesul personal (mai mult sau mai puţin evident) stă la baza corupţiei, competenţele pe care legea le atribuie funcţiei publice sunt mijlocul care utilizat în mod fraudulos, conduce la realizarea scopului ilicit al funcţionarului venal. Ca atare o reacţie judiciară fermă împotriva defectuozităţilor serviciului poate descuraja deturnarea funcţiei în scopuri ilicite. Susţinem aceasta deoarece aşa cum am mai arătat, un act abuziv al unui funcţionar public poate ascunde un interes sau o faptă de corupţie iar în lipsa unei atare suspiciuni, prin repetare, provoacă dezordine în domeniul de acţiune al funcţiei şi instabilitate, contrar exigenţei sociale care instituie funcţiile publice tocmai pentru regularizarea vieţii colective. Se creează astfel terenul propice intervenţiei interesului personal, foarte uşor de disimulat, într-un climat profesional marcat de relativism, inconstanţă şi lipsă de rigoare.
Aşadar, o reacţie represivă promptă, nu neapărat severă, îndreptată în mod distinct asupra celor două componente - care asociate definesc la modul fundamental corupţia, are o importantă valenţă preventivă şi împreună cu celelalte măsuri de ordin penal şi nepenal, preventiv ori punitiv poate conduce la realizarea finalităţii efortului concertat al statului de a controla fenomenul corupţiei - edificarea unui raport echitabil al interesului public şi a celui privat prin eliminarea formelor disfuncţionale ale intersectării lor.
în concluzie, pentru a-şi atinge scopurile, ofensiva împotriva corupţiei trebuie să se desfăşoare concomitent în mai multe planuri. în primul rând ea implică depistarea şi cercetarea faptelor de corupţie care constituie infracţiuni precum şi a faptelor care fără a fi o infracţiune de corupţie, constituie fapte penale ce pot constitui premise ale corupţiei sau pot ascunde fapte de corupţie - respectiv exercitarea defectuoasă a atribuţiilor de serviciu sau implicarea interesului personal în exerciţiul funcţiei. Simultan, prin mijloace de ordin administrativ, normativ, disciplinar, trebuie asigurat un cadru care să reducă oportunităţile de săvârşire a unor fapte de corupţie cu caracter penal sau nepenal. Dacă prima cauză a corupţiei o reprezintă carenţele cadrului instituţional şi normativ, a doua cauză - cu un caracter dinamic, o constituie implicarea interesului personal şi exercitarea abuzivă a atribuţiilor de către funcţionarii publici. Măsurile de ordin preventiv acţionează asupra ambelor laturi a surse corupţiei, pe când justiţia, sancţionează persoana care a săvârşit o infracţiune de corupţie. Cheia luptei anticorupţie este deci îmbinarea măsurilor preventive cu cele represiv penale, căci represiunea fără prevenţie nu are finalitate iar prevenţia fără represiune rămâne fără eficienţă.