IMPARȚIALITATE·INTEGRITATE·EFICIENȚĂ
Discursul procurorului șef DNA la Forumul Republica Moldova-România în domeniul justiției
Ediția a II-a, București, 23-24 noiembrie 2017
Panelul: Prevenirea și combaterea corupției și criminalității organizate în perspectivă europeană
Doamnelor și domnilor,
Mă bucur să particip la o nouă ediție a dezbaterilor pe teme juridice din cadrul Forumului Moldova - România și să prezint, în continuarea discuțiilor avute la Chișinău anul trecut, o parte din activitatea Direcției Naționale Anticorupție.
Tema de dezbatere pentru astăzi - Prevenirea și combaterea corupției și criminalității organizate în perspectivă europeană - ne determină ca, cel puțin din perspectiva investigării faptelor de corupție, să plecăm în discuția noastră de la cea mai importantă decizie din acest an a instituțiilor europene: adoptarea Regulamentului Parchetului European - instituție care va asigura o mai bună protecție a fondurilor europene.
Parchetul European va fi un organism independent și va investiga infracțiunile care vizează bugetul Uniunii Europene.
Iată că, nevoia protejării bugetelor instituțiilor publice și garantarea dreptului cetățenilor la instituții responsabile care să nu abuzeze de banii publici și să nu profite de funcțiile deținute, a devenit extrem de importantă și actuală, nu doar din perspectiva națională, dar și europeană.
De aceea, azi voi prezenta activitatea DNA în ceea ce privește investigarea faptelor de abuz în serviciu1.
Identificarea fraudei și corupției în achizițiile publice a reprezentat un domeniu prioritar pentru DNA. Investigațiile noastre au vizat, în special, achizițiile din infrastructură, servicii IT, sănătate, retrocedări și servicii publice.
Mai mult de un sfert din inculpații trimiși în judecată în 2016 au comis infracțiuni de abuz în serviciu2. Prejudiciul identificat de DNA, reprezentând sechestre, numai pentru fapte de abuz în serviciu în 2016, este de 263 milioane euro.
Aceste date statistice ne arată o situație îngrijorătoare a fenomenului de abuz în serviciu și ne arată că nu avem un sistem de achiziții publice curat și transparent. Rezultatele noastre demonstrează că, în lipsa unor măsuri clare de prevenire, corupția în instituțiile publice s-a manifestat prin aceleași acțiuni repetitive.
Întrucât tipologiile repetitive identificate în anchetele noastre dovedesc că există vulnerabilități majore ale sistemului de achiziții publice, am efectuat un studiu cu privire la abuzul în serviciu în domeniul achizițiilor publice3.
Iată câteva dintre concluziile studiului.
Am să încep cu câteva aprecieri generale:
• Atribuirea contractelor sau plățile aferente contractelor este condiționată frecvent de primirea unor sume de bani. Deși pagubele sunt clare, procurorii dovedesc de fiecare dată că nu este vorba de simple greșeli, ci de abuzuri care, cel mai des, maschează o mită sau un folos. În multe dintre dosare, concomitent cu infracțiunea de abuz în serviciu, au fost comise și infracțiuni de: luare și dare de mită, falsuri, înșelăciune, folosirea de informații nedestinate publicității, evaziune fiscală, spălare de bani, conflict de interese sau folosirea influenței funcției de conducere într-un partid în scopul obținerii unor foloase.
• Cei care au avut inițiativa și au coordonat activitatea ilicită au deținut funcții de conducere pe diferite paliere - funcții publice alese (președinte de consiliu județean, primar de oraș/comună, viceprimar) sau funcții publice numite sau ocupate prin concurs (prefect, director în structuri subordonate consiliului județean/primăriei, director economic primărie, director adjunct în structuri tehnice din cadrul consiliului județean, director de agenție teritorială a Autorității Rutiere Române, șef serviciu);
• Au fost identificate mecanisme de fraudare a banului public în toate etapele caracteristice procesului de achiziție publică, respectiv în planificarea, în atribuirea contractului și executarea acestuia.
Se fac, uneori, plăți pentru lucrări neefectuate sau statul plătește un preț mai mare pentru unele produse sau servicii. Se achiziționează frecvent produse inutile sau aparatură care nu poate fi instalată și utilizată. Se achiziționează lucrări a căror execuție nu poate fi verificată și cuantificată.
Iată câteva din principalele mecanisme de operare identificate în funcție de etapele procesului de achiziție publică:
I. În etapa de planificare a achiziției publice, avem următoarele mecanisme de săvârșire a faptelor:
• Planificarea unor achiziții inutile (Se achiziționează fictiv de la o firmă preferată un anumit tip de produs cu toate că, anterior, instituția achiziționase, în mod real, acel tip de produs de la alte firme);
• ”Fragmentarea” achiziției în părți mai mici în scopul aplicării unei proceduri mai puțin transparente și mai puțin competitive, specifică valorilor mai mici. (Se fac demersuri pentru achiziția succesivă a unor loturi de produse similare, la interval scurt de timp, fiind aplicată, astfel, pentru fiecare contract în parte, procedura selecției de ofertă, deși valoarea totală anuală a achizițiilor pentru acel tip de produs impunea, conform legii, organizarea unei licitații);
• Stabilirea nelegală a procedurii de achiziție publică. (Se alege atribuirea prin achiziție directă a unui serviciu –cum ar fi de exemplu realizarea unui studiu de fezabilitate - deși raportat la valoarea contractului era obligatorie organizarea unei licitații);
II. În etapa de atribuire a contractului de achiziție publică sunt identificate următoarele mecanisme de comitere a faptelor penale:
• Nerespectarea condițiilor de confidențialitate în organizarea licitației - (Firma favorizată pentru câștigarea licitației primește în avans informații despre proiectul ce va fi finanțat, precum și despre conținutul caietului de sarcini.)
• Unii dintre cei care fac achiziția se află în conflict de interese (Participarea la selecția de ofertă a unor firme ai căror administratori/asociați sunt angajați ai instituției și sunt implicați în procedura de selecție sau se află în legătură de rudenie sau de colaborare.)
• Nereguli în deschiderea și evaluarea ofertelor (Hotărârea privind câștigătorul este luată, în mod abuziv, de factorii de decizie interesați, iar membrii comisiei de evaluare a ofertelor au un rol formal, semnează documentele fără să fi văzut ofertele).
• ”Mimarea” procesului de atribuire a contractului printr-o procedură deschisă, în fapt achiziția fiind făcută prin încredințare directă. (Produsele/serviciile sunt achiziționate direct de la firma agreată de factorul de decizie, ulterior fiind reconstituită, în fals, documentația necesară pentru a părea că a avut loc o selecție de ofertă.)
III.În etapa de executare a contractului de achiziție publică se regăsesc următoarele mecanisme de fraudare:
• Executarea contractelor în mod diferit față de ce a fost stabilit la încheierea lor. (Se plătesc facturi pentru produse livrate la un preț mult mai mare față de cel stabilit în contract. Sunt acordate în avans sume de bani, contrar prevederilor legale și celor contractuale. Statul plătește un preț mai mare pentru unele produse sau servicii. Bugetul contractului este suplimentat în mod nejustificat.);
• Neimpunerea unor măsuri de penalizare firmelor care nu îndeplinesc obligațiile contractuale (contractele sunt monitorizate formal și nu sunt constatate în tip util întârzierile sau neconformitățile în executarea contractului de către firmă. Instituția nu ia nici o măsură pentru rezilierea contractului sau pentru impunerea unor penalități, deși contractorul nu și-a îndeplinit obligațiile.)
Aceste mecanisme de operare au succes pentru că neregulile sunt mascate prin următoarele tipuri de măsuri infracționale:
• Se învață modul de operare, urmat de multiplicarea acestuia (Aflat într-o poziție secundă în organizație, inculpatul învață modul de operare, uneori prin complicitate la săvârșirea de infracțiuni cu persoana aflată la conducerea organizației, iar din momentul în care acesta preia funcția principală de conducere, continuă același model infracțional exersat anterior;
• Se aduc în organizație oameni cheie, de încredere. (Ocuparea funcției publice de conducere cu persoane fără experiență în domeniu, influențabile, controlabile, în scopul de a asigura punerea în aplicare a ordinelor venite pe linie politică).
• Se folosește influența și puterea de decizie pentru aprobarea finanțării obiectivului dorit - asigurarea sursei de finanțare a achiziției. (Persoana aflată în funcție de conducere se folosește de poziția pe care o are în cadrul instituției pentru a introduce în planul de investiții achiziții care pot fi furnizate de ”firmele de casă” și apoi determină pe ceilalți decidenți să aprobe obiectivul propus de el).
• Se maschează nereguli prin redactarea unor documente justificative după achizițiile fictive de produse (După achiziția fictivă a unor bunuri sunt construite, în fals, documente pentru a îngreuna posibilitatea de a fi verificată existența lor sau sunt încheiate, în fals, procese verbale de custodie de către firmă a echipamentelor achiziționate, necesare derulării contractului, mascându-se, astfel, faptul că ele nu există.)
• Se neutralizează acțiunile de control (inculpatul preia funcția de control financiar preventiv și este, astfel, în poziția de a garanta legalitatea și corectitudinea documentelor pe care le propune spre aprobare ordonatorului de credite. Sau, inculpatul, în calitate de ordonator principal de credite, aprobă finanțarea unor proiecte și plata unor documente de decont false, fără ca acestea să fie, anterior, verificate de structurile responsabile și să obțină viza de control financiar preventiv.)
• Se subordonează structura de audit intern (Subordonarea informală a structurii de audit intern, pentru a putea avea control asupra activității acesteia. În acest fel se obțin informații despre planificarea activităților de control sau se pot exercita presiuni/ amenințări asupra membrilor structurii de audit intern pentru a nu controla anumite structuri ale instituției. Uneori inculpatul cooptează pe unul dintre auditori în activitatea infracțională, obținând, pe de o parte, ”tăcerea” acestuia și, pe de altă parte, o armă suplimentară de presiune asupra celorlalți subordonați, care știa că pot fi oricând controlați abuziv dacă nu execută ordinele nelegale primite).
Analizând aceste tipologii putem trage câteva concluzii importante:
1. În cele mai multe cazuri, legislația a fost ignorată. Pur și simplu, persoanele implicate nu respectă actul legislativ și reglementările existente.
Procurorii DNA au identificat cazuri în care au fost achiziționate produse la prețuri supraevaluate cu procente între 50% și 800%. Poate greși cineva un preț de achiziție cu 800%? Pentru infrastructură sau construcții statul plătește de cele mai multe ori prețul lucrării dublu. În cazul imobilelor retrocedate ilegal, prețul plătit în plus de stat a fost și de 10 ori mai mare decât prețul real. Vorbim aici de oportunitatea unei decizii?
2. Folosul obținut în urma comiterii infracțiunii de abuz în serviciu s-a îndreptat, în majoritatea situațiilor, către societățile comerciale favorizate. În multe cazuri, firmele favorizate erau gestionate de către persoane cu care inculpatul se afla în relații de rudenie sau făceau parte din aceeași grupare politică. Astfel, beneficiul nu mai era necesar să se întoarcă la inculpat într-o formă directă, ci era obținut de persoane semnificative pentru acesta ori s-au materializat în capital politic.
3. Pe lângă prejudiciile directe aduse bugetului de stat și/sau autorităților locale - care au fost semnificative - există și un altfel de prejudiciu, cu un efect mult mai grav. Este vorba despre blocarea dezvoltării comunității, scăderea calității vieții, accesul la servicii de proastă calitate, afectarea profundă și cu efect de domino a componentelor infrastructurii locale și a instituțiilor ce trăiesc din bugetul local, reprezentative pentru o comunitate. Acest efect apare prin nerezolvarea pe termen lung a problemelor ce s-au transpus în obiective de finanțare, prin proasta execuție a unor lucrări contractate, prin orientarea bugetelor spre zone neprioritare, prin investiții inutile.
4. În acest context, sunt de neconceput deciziile reprezentanților autorităților locale prejudiciate care nu se constituie parte civilă pentru recuperarea prejudiciului. Ei validează, astfel, abuzul ca fiind un comportament acceptat
5. Analiza modului în care s-au petrecut faptele, frecvența și multitudinea de feluri în care legislația a fost încălcată, face evidentă lipsa eficienței mecanismelor de verificare și control a activității instituțiilor implicate și posibilitatea ca persoane cu funcții de decizie să le neutralizeze, prin diferite acțiuni.
Pe lângă concluziile acestui studiu bazat pe decizii definitive ale instanțelor de judecată, doresc să vă prezint și câteva opinii legate de legislație, mai ales în contextul în care există acum o largă dezbatere în societate despre abuzul în serviciu.
Curtea Constituțională a pronunțat în 2016 o decizie privind infracțiunea de abuz în serviciu prin care aceasta s-a declarat constituțională în măsura în care prin sintagma în mod defectuos se înțelege cu încălcarea legii. Din acest motiv, procurorii mai pot investiga doar acele fapte de abuz în serviciu în care s-a încălcat legislația primară, respectiv, legi sau ordonanțe.
Or, așa cum am arătat, multe dintre fraudele în achiziții publice se fac cu încălcarea legislației secundare, adică hotărâri de guvern, hotărâri de consilii locale, regulamente sau ordine interioare. Astfel, reiese că societatea rămâne neapărată în fața unor astfel de practici după decizia Curții Constituționale de anul trecut.
Vă dau câteva exemple din dosarele DNA, iar apoi, desigur, trebuie să analizăm dacă astfel de fapte prezintă sau nu pericol.
Ca urmare a deciziei Curții Constituționale anterior menționate, în anul 2017 au fost închise 245 de dosare și 188 milioane euro - prejudiciile din bani publici – nu mai pot fi recuperate pentru bugetului statului.
Pe lângă pierderile de milioane de euro din bugetul statului, întreaga societate va privi cum cei cu funcții publice vor fi ocupați cu satisfacerea unor interese foarte diferite de interesul comunității.
Și atunci lansăm o legitimă întrebare: În contextul modificărilor preconizate ale legislației referitoare la abuzul în serviciu și în condițiile în care milioane de euro sunt pierdute de societate prin astfel de fapte, se justifică limitarea acestor investigații?
Vă mulțumesc pentru atenție!
1. Potrivit legii, DNA investighează faptele de abuz în serviciu care au produs o pagubă depășește suma de 1 milion euro, abuzul în serviciu dacă funcționarul a obținut un folos necuvenit și paguba produsă este de 200.000 euro și abuzul în serviciu indiferent de valoarea pagubei comis de una dintre persoanele enumerate la art.13 din OUG 13/2002.↩
2. 341 de inculpați au fost trimiși în judecată în anul 2016 pentru infracțiuni de abuz în serviciu din totalul de 1271 inculpați trimiși în judecată de DNA.↩
3. Studiul are în vedere soluțiile de condamnare definitivă pronunțate în perioada ianuarie 2016 – iunie 2017, iar distribuția temporală a faptelor comise acoperă o perioadă mare de timp, respectiv anii 2001- 2014.↩
BIROUL DE INFORMARE ȘI RELAȚII PUBLICE